När Polen ansökte om EU-medlemskap anförde EU-kommissionen att landets politiska institutioner var stabila och att respekt för rättsstatsprincipen enligt art 2 fördraget om Europeiska unionen (FEU) förelåg.1 Polen, som blev medlem i EU 2004, har dock de senaste åren brutit mot rättsstatsprincipen genom att stifta nationella lagar som påverkar opartiskheten i domstolar.2 EU har vidtagit ett flertal åtgärder mot landet som visat sig vara ineffektiva.3 Det finns därför anledning att undersöka alternativa sätt att stävja situationen.
I art 2 FEU föreskrivs att unionen ska bygga på vissa gemensamma och grundläggande värden, däribland frihet, demokrati och rättsstaten. Medlemskap kräver enligt art 42 FEU att de värden som anges i art 2 FEU respekteras och att stater förbinder sig att främja dem. Enligt EU-domstolen är unionen baserad på rättsstatsprincipen.4 Dess innebörd kan dock variera i medlemsstaternas rättsordningar.5 Enligt Laurent Pech, professor i europarätt, kan den för Europa gemensamma tolkningen av rättsstatsprincipen omfattas av två faktorer: dels den materiella som exempelvis innebär likhet inför lagen, dels den formella som till exempel rätten till domstolsprövning och rättssäkerhet.6 Genom att inte efterleva värdena i art 2 FEU kan medlemsstaten tillfälligt förlora vissa rättigheter enligt art 7 FEU, om överträdelsen bedöms som tillräckligt allvarlig.7 Det går dock inte att grunda en talan enbart på art 2 FEU då de är just värden och inga handlingsdirigerande bestämmelser.8 Eftersom de även tolkas extensivt krävs det mer konkreta bestämmelser att stödja en talan på.9 För att fördragen ska få effekt gäller även principen om lojalt samarbete enligt art 4.3 FEU, vilket innebär att unionen och medlemsstaterna ska respektera och bistå varandra när de fullgör uppgifter enligt fördragen.
Sedan valet i Polen år 2015 då det högerkonservativa partiet Lag och Rättvisa fick majoritet i parlamentet, har demokratin och rättsstatsprincipen hotats i flera avseenden.10 Bland annat har ingripande åtgärder från regeringen riktats mot domstolsväsendet.11 Lagförslag, som normalt kräver en viss tids beredning enligt den polska författningen, har röstats igenom samma dag av regeringen genom kringgående av lagen.12 Enligt EU-kommissionen har ett flertal lagändringar antagits till följd av vilka domstolarnas oberoende påverkas.13 Därtill har en domarreform inneburit att domare utnämns av parlamentet genom ett föregående förslag av talmannen vilket gör att tillsättandet av domare nu genomsyras av politisk påverkan.14 Parlamentet har uttalat att denna reform syftar till att demokratisera rättsväsendet. Enligt Eva Letowska, professor i civilrätt, är den egentliga avsikten snarare att snedvrida förtroendet för rättsväsendet.15
Förutom kampanjer mot författningsdomstolen har det även antagits en lag som innebär att pensionsåldern för domare i den Högsta domstolen sänks från 70 år till 65 år.16 Det resulterar i att 37 % av de nuvarande ledamöterna i Högsta domstolen tvångspensioneras.17 Enligt kommissionen kommer lagen att leda till att såväl principen om domares oavsättlighet som domarnas anställningstrygghet och oberoende äventyras.18 Förhoppningen är att BBNJ-konventionen ska kunna skapa ett globalt nätverk av skyddade havsområden. Konventionen kan också bidra till att skapa en rättvis fördelning av marina genetiska resurser, för vilka det Därtill har parlamentet tillsatt en disciplinnämnd för domare vilket gör att domstolen inte är fri från politisk inblandning.19 Ett medel som EU har att tillgå för att bemöta denna situation är art 7 FEU.
Art 7 FEU struktureras i tre delar. Enligt art 7.1 FEU kan rådet, på förslag från de aktörer som föreskrivs i artikeln, slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter de värden som anges i art 2 FEU. Av art 7.2 FEU följer att det Europeiska rådet enhälligt kan fastslå att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter värden i art 2 FEU. Art 7.1 FEU är avsedd att tillämpas preventivt genom rekommendationer, medan art 7.2 FEU i enlighet med lydelsen i art 7.3 FEU kan resultera i sanktioner mot medlemsstaten.20
Art 7 FEU syftar till att skydda de gemensamma värdena i unionen och tar inte sikte på enskildas rättigheter, även om de kan påverkas av ett sådant förfarande.21 Därför är det höga trösklar för att aktivera bestämmelsen och det krävs systemhot som leder till att art 2 FEU överträds.22 Hot mot systemet föreligger om en medlemsstats konstitutionella ordning, maktdelning eller domstolars oberoende och opartiskhet hotas och inte kan åtgärdas med hjälp av nationella mekanismer.23
År 2017 aktiverade kommissionen för första gången art 7.1 FEU mot Polen.24 Rådet behöver inte agera trots att den mottagit motiverade förslag, vilket inte heller skett i Polens fall. Efter att inte ha fått önskad respons från rådet väckte istället kommissionen en fördragsbrottstalan enligt art 258 FEUF vid EU-domstolen25 som är av strikt juridisk natur jämfört med art 7 FEU.26 Talan avsåg Polens överträdelse av art 19.1 FEU rörande medlemsstaternas säkerställande av effektivt domstolsskydd, i förening med art 47 i Stadgan om rätten till opartisk domstol.27
EU var från början en ekonomisk union varför det tog tid innan man integrerade andra grundpelare i samarbetet, såsom rättsstatsprincipen.28 När art 2 och 7 FEU infördes i fördraget hade de bara ett symboliskt syfte – att belysa västvärldens syn på konstitutionalism och avskräcka öststaterna från att nedmontera demokratin och rättsstatsprincipen.29 Följaktligen går det att ifrågasätta vilka sanktioner EU egentligen kan företa genom art 7 FEU.30 För art 7.2 krävs enhällighet i Europeiska rådet för att stadga allvarligt och ihållande åsidosättande av art 2 FEU. Det är mindre sannolikt i Polens fall eftersom Ungern, som stödjer Polen, kan förhindra att Europeiska rådet uppnår enhällighet.31 Därvid framgår av art 7.3 FEU att medlemsstaten tillfälligt kan bli av med vissa rättigheter som finns till följd av fördragen men det specificeras inte någonstans vilka dessa rättigheter är.32 Samtidigt har inte EU mandat att utesluta en medlemsstat som inte efterlever EU-rätten.33 Om EU därför skulle tillämpa art 7.2–3 FEU skulle Polen på grund av dessa oklarheter inte följa sanktionerna.34
Situationen i Polen belyser att EU-rätten måste utvecklas för att garantera att rättsstatsprincipen, som är en förutsättning för unionens existens, efterlevs.35 Art 7 FEU har en politisk karaktär med politiska organ som rådet, kommissionen och parlamentet som aktörer.36 Därav finns det risk att unionen inte vidtar strikta sanktioner eftersom det skulle kunna rubba relationerna mellan medlemsstaterna. EU:s försök att agera neutralt i medlemsstaters inhemska problem kan leda till motsatt effekt.37 Om EU inte visar sig handlingskraftig riskerar dess legitimitet att undergrävas.38 Detta då Polen trots sina överträdelser får inflytande över EU:s beslutsprocess och dess lagstiftning vilket i sin tur påverkar andra medlemsstater och dess medborgare.39 Därför är det problematiskt att en sådan fundamental grundsats inte skyddas tillräckligt väl inom unionen. För att konfrontera Polen krävs lätthanterliga instrument och verkningsfulla handlingar framför rekommendationer.40
Ett alternativt förslag till art 7 FEUF är att det införs ekonomiska sanktioner. En befintlig ekonomisk sanktionsmekanism är att en medlemsstat kan bli skyldig att betala standardbelopp eller vite enligt art 260.2 FEUF vid överträdelse av domar från EU-domstolen. Vid fastställandet beaktas landets betalningsförmåga, hur allvarlig överträdelsen är och vilka effekter det får på privata och offentliga aktörer.41 Standardbelopp och vite bedöms dock som ineffektiva då medlemsstaterna inte alltid betalar eller fortsätter med överträdelser av EU-rätten.42 En indragning av EU-bidrag skulle kunna leda till bättre efterlevnad då Polen har ett stort behov av bidrag.43 Vissa menar att ett bidragsstopp kan bestraffa befolkningen.44 Andra anför att avsikten inte är att skada landet eller folket då det skulle vara proportionerligt i förhållande till överträdelsen.45 Enbart ekonomiska sanktioner riskerar dock att göra den polska regeringen än mer EU-fientlig.46 Däremot har en stor del av Polens befolkning en positiv inställning till EU.47 Samtidigt har EU tagit ett steg i rätt riktning när EU-domstolen i september dömde Polen till böter på motsvarande tio miljoner svenska kronor om dagen tills disciplinnämnden avvecklas.48
Situationen i Polen vittnar om en systematisk överträdelse av EU:s grundläggande värden. Samtidigt har EU hittills haft brist på lämpliga instrument för att agera mot landet. Risken för att misstron till EU ska öka till följd av ekonomiska åtgärder befriar inte unionen från sin plikt enligt principen om lojalt samarbete i art 4.3 FEU – att upprätthålla rättsstatsprincipen och kontrollera samt sanktionera medlemsstater som inte följer den. En reducering av bidraget kan därför vara mer verkningsfullt än sanktionsavgifter som kanske aldrig blir av. Huruvida dagliga böter visar sig vara effektiva är något framtiden har att utvisa
Sanam Makipour, juriststudent
1 Wennerström, The Rule of Law and the European Union, Iustus 2017, s 185.
2 Europeiska kommissionen, motiverat förslag i enlighet med artikel 7.1, COM 2017 (835) final s 1 ff; Mål C-618/19 kommissionen v Polen; Mål C-791/19 kommissionen v Polen.
3 OM 2017 (835); Europeiska kommissionen, meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet, COM 2014 (158) final, Kochenov, The Aquis and Its Principles: The Enforcement of the ’Law’ versus the Enforcement of ’Values’. I: The Enforcement of EU Law and Values, Jakab, A & Kochenov, D, (red), Oxford University Press 2017, s 14.
4 Mål C-294/83, Les Verts v Europaparlamentet, p 23.
5 Mangiameli, Article 2 (The Homogeneity Clause). I: The Treaty on European Union (TEU): A Commentary, Blanke, H-J & Mangiameli, S (red), Springer 2013, s 112.
6 Pech, Rättsstatsprincipen I EU – Betydelse, funktioner och utmaningar. I: Hoten mot rättsstaten i Europa, Mellbourn, A (red), Premiss 2017, s 100.
7 Mangiameli, s 132.
8 Kochenov & Pech, Monitoring and Enforcement of the Rule of Law in the EU: Rhetoric and Reality, European Constitutional Law Review, 2015, s 520.
9 Kochenov & Pech (2015), s 520.
10 Letowska, Polen: En rättsstat bryts ned. I: Hoten mot rättsstaten i Europa, Mellbourn, A (red), Premiss 2017, s 36 f
11 Letowska, s 36 ff.
12 Ibid, s 37
13 COM 2017 (835), s 1 f.
14 Letowska, s 41.
15 Ibid, s 41.
16 COM 2017 (835), s 22.
17 Ibid, s 22.
18 Ibid, s 22.
19 Haglund, Polsk domstol: Ok att bryta mot EU-rätten, Europaportalen, 15/07/2021.
20 Europeiska gemenskapernas kommission, Meddelande från kommissionen till rådet och europaparlamentet om artikel 7, COM (2003) 606, s 6.
21 Mangiameli & Saputelli, Article 7 (The Principles of the Federal Coercion ex-Article 7 TEU). I: The Treaty on European Union (TEU): A Commentary, Blanke H-J & Mangiameli, S (red), Springer 2013, s 352.
22 Ibid, s 352.
23 COM (2014) 158 s 7.
24 COM (2017) 835.
25 Mål C-619/18, Kommissionen v Polen.
26 Moberg, Who will be in charge of upholding the Rule of Law in the EU? An assessment of proposed changes to the EU’s Rule of Law Toolbox, JT 2019/20, s 567 f.
27 Mål C-619/18, Kommissionen v Polen.
28 Bernitz & Kjellgren, Europarättens grunder, uppl 6, Norstedts Juridik 2018, s 35 ff.
29 Pech & Kochenov, Better Late than Never? On the European Commission’s Rule of Law Framework and its First Activation, Journal of Common Market Studies, 2016, s 1064.
30 Besselink, The Bite, the Bark and the Howl, Article 7 TEU and the Rule of Law Initiatives. I: The Enforcement of the EU Law and Values, Jakab, A & Kochenov, D, (red), Oxford University Press 2017, s 129.
31 Skarby Hay, EU:s skydd för rättsstaten – hoten mot polska domares oberoende, Europarättslig tidskrift 2018, s 282.
32 Besselink s 130 f.
33 Bernitz & Kjellgren s 35 f.
34 Konstadinides, The Rule of the Law in the European Union: The Internal Dimension, Hart Publishing 2017, s 151.
35 Schroeder, The European Union and the Rule of Law – State of Affairs and Ways of Strengthening. I: Strengthening the Rule of Law in Europe: from a common concept to mechanisms of implementation, Schroeder, W (red), Hart Publishing, 2016, s 32.
36 Besselink s 143; Bernitz s 69 f, 475.
37 Müller, A Democracy Commission of One’s Own, or What it would take for the EU to safeguard Liberal Democracy in its Member States. I: The Enforcement of EU Law and Values, Kochenov, D & Jakab, A (red), Oxford University Press 2017, s 250.
38 Von Bogdandy m fl, Protecting EU Values: Reverse Solange and the Rule of Law Framework. I: The Enforcement of EU Law and Values, Jakab, A & Kochenov, D (red) Oxford University Press 2017, s 218; Jakab, The EU Charter of Fundamental Rights as the Most Promising Way of Enforcing the Rule of Law against EU Member states. I: Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, Closa, C & Kochenov, D (red), Cambridge University Press 2016, s 189.
39 Closa, Reinforcing EU Monitoring of the Rule of Law. I: Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, Closa, C & Kochenov, D (red), Cambridge University Press 2016, s 18.
40 Kochenov s 17 ff; Kochenov & Pech (2015) s 539.
41 Mål C-387/97, Kommissionen v Grekland, p 92.
42 Jack, Article 260(2) TFEU: An Effective Judicial Procedure for the Enforcement of Judgements?, European Law Journal, 2013, s 420 f.
43 Scheppele, Enforcing the Basic Principles of EU Law through Systemic Infringement Actions. I: Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, Closa, C & Kochenov, D (red), Cambridge University Press 2016, s 127. Jfr Euoropa.eu, Polen och EU-budgeten, 03/08/2020.
44 Rech, Some remarks on the EU’s Action on the erosion of the rule of law in Poland and Hungary, Journal of Contemporary European Studies, 2018, s 337.
45 Scheppele s 128 ff.
46 Rech s 337.
47 Europaparlamentet, Polen: författningsdomstolen är illegitim och obehörig att tolka landets författning, pressmeddelande, 21/10/2021.
48 Lindvall, Höga EU-böter för Polen: Tio miljoner om dagen, Europaportalen, 27/10/2021.
ICJ Studentsektion 