Det fria havets levande organismer och ekosystem är i stort behov av ett effektivt skydd mot destruktiv mänsklig påverkan. Existerande juridiska mekanismer tillfredsställer inte detta skyddsbehov på ett tillräckligt sätt. Den nya konventionen om bevarande och hållbar användning av biologisk mångfald i områden utanför nationell jurisdiktion har potential att skapa en heltäckande och effektiv reglering, men förhandlingarna präglas av en rad svårigheter.
År 1982 sammanställdes Genèvekonventionerna om havsrätten från 1958 i en gemensam och nu gällande internationell konvention – FN:s havsrättskonvention.1 Havsrättskonventionen trädde i kraft år 1994 och är en omfattande konvention med målet att bland annat “[främja] den fredliga användningen av haven och oceanerna, ett rättvist och effektivt utnyttjande av deras tillgångar, bevarandet av deras levande tillgångar samt studiet, skyddet och bibehållandet av den marina miljön”.2
Några år efter att havsrättskonventionen trätt i kraft påbörjades arbetet med att ta fram ett nytt juridiskt bindande avtal under konventionen, med det specifika målet att skydda den biologiska mångfalden i områden utanför nationell jurisdiktion (Biodiversity Beyond National Jurisdiction, BBNJ).3 De avslutande förhandlingarna om BBNJ-konventionen har skjutits upp två gånger på grund av covid-19, och är nu planerade att hållas under första halvåret av 2022.4 I konventionen ska två viktiga delar av den internationella miljörätten mötas – skyddet för den marina miljön, och bevarandet av den biologiska mångfalden. Men varför ska den biologiska mångfalden i det fria havet skyddas, och kommer det förslag som snart läggs fram att kunna tillgodose de behov som finns?
Haven täcker 71 % av jordens yta – 361 miljoner kvadratkilometer. I världshaven har i nuläget fler än 226 000 arter beskrivits, och det uppskattas att ytterligare uppåt två miljoner arter ännu inte upptäckts. Från djupt under korallrev till de öppna oceanernas kilometerdjupa bottnar finns det liv. Utan haven och dess liv skulle inte heller vi människor överleva. Mer än hälften av allt syre i atmosfären kommer från haven, och uppskattningsvis tre miljarder människor får sitt huvudsakliga proteinintag från fisk och andra havsdjur. Majoriteten av de globala transporterna sker via havet, och gruvdrift planeras att bedrivas i djuphaven för att tillfredsställa det växande behovet av metaller. Utvinning av fossila bränslen, som eldar på den pågående klimatkrisen, pågår alltjämt i kustnära havsområden jorden över. Alla dessa mänskliga aktiviteter, som i olika grad byggt världen till vad den är idag, leder också till stress och påfrestningar på den marina miljön och dess biologiska mångfald. För att säkerställa att vi kan nyttja haven även i framtiden, likväl som för att säkerställa att havens biologiska mångfald inte hotas av mänsklig aktivitet, behöver haven skyddas och aktiviteter i haven regleras.
Inte bara är havet viktigt för människan, våra samhällen, det globala klimatet, och världens natur i allmänhet – havet och dess liv är även något otroligt vackert i sig självt. Mörka kvällar går det att titta ner i det kolsvarta vattnet och se hur det glittrar under ytan när tusentals bioluminiscenta planktonorganismer lyser. Över de öppna oceanerna glider sjöfåglar majestätiskt fram över vågtopparna, och ute på havet en lugn dag kan delfiner och andra valar överraska genom att nyfiket simma fram. Längre ner under ytan finns silverblänkande fiskstim, regnbågsskimrande maneter, och ändlösa blåa vidder som omsluter detta komplexa och vackra naturliga skådespel. Detta samtidigt som vetskapen finns att det på bottnen flera kilometer nedanför finns tusentals arter som väntar på att få upptäckas för första gången.
Vissa aspekter av denna oceaniska källa till resurser, välmående, och fantastiska livsformer är reglerade av världens stater. I havsrättskonventionen definieras och regleras havets olika delar – det inre vattnet, territorialhavet, den angränsande zonen, den exklusiva ekonomiska zonen, kontinentalsockeln och det fria havet. Det fria havet, vilket utgör ca 60% av allt hav på jorden, är allt hav som inte faller inom någon av de andra zonerna och som inte tillhör någon jurisdiktion.5 Där är det fritt för alla världens stater att exempelvis fiska, lägga ut undervattenskablar, och utföra vetenskaplig forskning.
Art. 116-120 i havsrättskonventionen reglerar staters skyldigheter för bevarandet och förvaltningen av de levande resurserna i de fria haven. Enligt art. 192, 194 och 197 har stater en skyldighet att verka för att skydda den marina miljön och motverka förorening. Konventionen innehåller dock inga specifika mekanismer som kan säkerställa ett heltäckande skydd för det fria havets biologiska mångfald. Sådana mekanismer hittas istället utspritt inom folkrätten, i avtal som reglerar specifika problem såsom fiske6 och utsläpp från fartyg,7 eller specifika områden som Antarktis8.9
En specifik reglering som syftar till att värna och bevara världens resterande biologiska mångfald, i ett stort antal biotoper, är konventionen om biologisk mångfald (CBD). Ett av CBD:s tematiska program rör marin och kustlig biologisk mångfald.10 Art. 6 CBD anger att konventionsstater ska utveckla (icke-bindande) nationella strategier, planer och program för att verka för bevarandet och den hållbara användningen av havens biologiska mångfald.11
Det finns ingen sanktionerad skyldighet att uppfylla de icke-bindande åtaganden som anges av CBD. Istället ska stater lämna in frivilliga rapporter och fallstudier i hur väl olika program införlivats.12 Totalt har bara 14 sådana rapporter lämnats in, den senaste av Kanada 200913 i form av en kartläggning av olika faktorer som hindrar implementering av programmet för skydd av marin biologisk mångfald.14 Varken Kina, USA eller Indien har lämnat in några nationella rapporter alls på området för marin biologisk mångfald.15 CBD har kritiserats för att misslyckas med att ålägga stater konkreta skyldigheter, och istället reduceras till ett policyinstrument baserat på tandlösa målsättningar.16
En icke-bindande konventionsform kan dock bidra till att fler stater är villiga att skriva under och ratificera en konvention. Dessutom har internationella överenskommelser som exempelvis FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna visat att även icke-bindande dokument kan få en omfattande inverkan på det internationella samfundet. Även principer i FN:s konvention om icke-sjöfartsanvändning av internationella vattenvägar ansågs utgöra internationell sedvanerätt redan innan konventionen trädde i kraft.17 Att få stater att ansluta sig till en icke-bindande konvention kan resultera i större genomslag för konventionens värderingar, och därmed en större benägenhet för världens stater att göra bindande åtaganden på området i framtiden. Det är kanske inte alltför långsökt att hoppas att CBD kan ha en liknande funktion för staters benägenhet att i BBNJ göra bindande åtaganden att skydda marin biologisk mångfald.
Mot bakgrund av att den biologiska mångfalden i det fria havet inte åtnjuter ett tillräckligt skydd enligt idag gällande internationell rätt, och att dess existens hotas av den allt mer påfrestande mänskliga aktiviteten i världshaven, finns ett stort behov av ett heltäckande juridiskt bindande avtal ägnat att skydda den marina miljön bortom nationell jurisdiktion.
Baserat på det utkast som finns så kan BBNJ-konventionen stärka skyddet för den biologiska mångfalden bortom nationell jurisdiktion, förutsatt att de förhandlande staterna kan lösa några av de problem och hinder som föreligger. Olika politiska utgångspunkter gör det svårt för parterna att komma överens; att ifrågasätta forskning är exempelvis ett enkelt sätt att skjuta upp problemen istället för att behöva lösa dem. Förhandlingarna försvåras även av att det existerande regelverket är fragmenterat och återfinns i olika konventioner som fungerar och tillämpas på olika sätt. Trots problemen är det absolut nödvändigt att parterna når en överenskommelse som effektivt kan hantera de multidimensionella problem som finns i den marina miljön till följd av mänsklig aktivitet.18
Förhoppningen är att BBNJ-konventionen ska kunna skapa ett globalt nätverk av skyddade havsområden. Konventionen kan också bidra till att skapa en rättvis fördelning av marina genetiska resurser, för vilka det finns en stor marknad inom medicinsk forskning då dessa resurser används i mediciner mot cancer, artros, hjärtproblem och Alzheimers sjukdom. En global standard för miljökonsekvensbeskrivningar skulle kunna implementeras genom konventionen, och de anslutna staterna kan få en plattform för kompetensutveckling och utbyte av kunskaper och således skapa sig bättre förutsättningar för att kunna skydda den biologiska mångfalden.19
Att det fria havet inte ligger inom någon jurisdiktion har både för- och nackdelar. Hittills har det inneburit en stor frihet för världens stater att exploatera marina resurser, men en global överenskommelse som BBNJ har också möjlighet att stärka skyddet genom att ålägga samtliga stater ett större ansvar – ett gemensamt ansvar som inte påverkas av någon nationell jurisdiktion. Denna möjlighet är dock ytterst beroende av staters vilja att begränsa kortsiktig ekonomisk vinning till förmån för långsiktiga ekologiska värden som biologisk mångfald.
BBNJ-förhandlingarna är en chans för världens stater att visa att rovdrift på råvaror inte är hållbart i längden, och att biologisk mångfald måste ges ett globalt, effektivt skydd. Med tanke på att samma staters beslut och ageranden försatt världen i en ekologisk kris av massutdöenden och instabilt klimat, är det svårt att vara optimistisk kring sannolikheten att de tar den chansen. Förhandlingarna i början av 2022 är avgörande för inte bara den vackra marina miljön och alla imponerande arter som utgör den biologiska mångfalden, utan även för vår världs klimat och i slutändan för mänsklighetens fortsatta existens.
Ida Edling, juriststudent
Josefin Meissner, juriststudent
Alexander Ahl, student i marin vetenskap
1 Havs- och vattenmyndigheten, Förenta Nationernas havsrättskonvention, https://www.havochvatten.se/planering-forvaltning-och-samverkan/internationellt-samarbete-och-konventioner/konventioner/fns-havsrattskonvention.html Havs- och vattenmyndigheten (Hämtad 2021-10-28).
2 Havsrättskonventionen, preambel.
3 International Union for Conservation of Nature, Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction (BBNJ), https://www.iucn.org/theme/environmental-law/our-work/oceans-and-coasts/marine-biodiversity-areas-beyond-national-jurisdiction-bbnj International Union for Conservation of Nature (Hämtad 2021-10-28).
4 General Assembly decision 75/570 to postpone the fourth session of the Conference (provisionally available as A/75/L.69), https://www.undocs.org/en/A/75/L.96 (Hämtad 2021-10-28).
5 Havsrättskonventionen art. 86.
6 Se t.ex. Europeiska rådet, Förvaltningen av EU:s fiskbestånd, https://www.consilium.europa.eu/sv/policies/eu-fish-stocks/ (Hämtad 2021-11-01).
7 Se tex. 1978 års protokoll till 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg (MARPOL-protokollet).
8 Se t.ex. Konventionen om bevarande av marina levande tillgångar i Antarktis.
9 International Union for Conservation of Nature, Governing areas beyond national jurisdiction, https://www.iucn.org/resources/issues-briefs/governing-areas-beyond-national-jurisdiction (Hämtad 2021-10-13).
10 Convention on Biodiversity, Thematic Programmes and Cross-Cutting Issues, https://www.cbd.int/programmes/ (Hämtad 2021-10-02).
11 Convention on Biodiversity, Programme of Work, https://www.cbd.int/marine/resources.shtml (Hämtad 2021-10-02).
12 Convention on Biodiversity, National and Voluntary Reports, https://www.cbd.int/marine/reports.shtml (Hämtad 2021-10-02).
13 Convention on Biodiversity, National Reports and NBSAPs, https://www.cbd.int/reports/search/?type=nr-vmc (Hämtad 2021-10-02).
14 Convention on Biodiversity, National Reports and NBSAPs, Canada, Voluntary Report on Implementation of the Programme of Work on Marine and Coastal Biological Diversity, 2009, https://www.cbd.int/reports/search/?type=nr-vmc (Hämtad 2021-10-02).
15 Convention on Biodiversity, National Reports and NBSAPs, https://www.cbd.int/reports/search/?type=nr-vmc (Hämtad 2021-10-02).
16 Harrop, Stuart & Pritchard, Diana, A Hard Instrument Goes Soft: The Implications of the Convention on Biological Diversity’s Current Trajectory, Global Environmental Change Vol. 21, 2011, s. 474-480.
17 Katak Malla, Current State of the Law of International Watercourses: Progress and Paradigm Shifts 1815–2008, Nordic Journal of International Law 77 (2008) 461–508, s. 466.
18 E.M. De Santo, A. Asgeirsdottir, A. Barros-Platiau, F. Biermann, J. Dryzek, L.R. Gonçalves, R.E. Kim, E. Mendenhall, R. Mitchell, E. Nyman, M. Scobie, K. Sun, R. Tiller, D.G. Webster, O. Young, Protecting biodiversity in areas beyond national jurisdiction: An earth system governance perspective, Elsevier, Earth System Governance 2 (2019), s. 2.
19 International Union for Conservation of Nature, Governing areas beyond national jurisdiction, https://www.iucn.org/resources/issues-briefs/governing-areas-beyond-national-jurisdiction (Hämtad 2021-10-13); Föreläsning av Dr. Nilufer Oral, Towards a New BBNJ Agreement. Center for International Law, National University of Singapore, https://www.youtube.com/watch?v=1v1hAWWYFhg (Hämtad 2021-10-13).
ICJ Studentsektion 