Rätten att leva fritt från diskriminering är en central mänsklig rättighet som värnas av både svensk grundlag och i folkrätten. Sveriges arbete för att skydda denna rättighet har dock ansetts vara bristfälligt. Tunga aktörer såsom FN:s Rasdiskrimineringskommitté1, Europeiska kommissionen2, Svenska FN-förbundet3 och ECRI4 har anmärkt på att Sveriges anti-diskrimineringsarbete inte innefattar jämlikhetsdata. Det kan framstå som motsägelsefullt att Sverige erkänner diskriminering som ett allvarligt samhällsproblem men samtidigt underlåter att undersöka dess utsträckning och utfall i större detalj.
I en svensk kontext har termen jämlikhetsdata kommit att åsyfta en metod av att samla in statistik om våra diskrimineringsgrunder. Metoden bygger på principerna om anonymitet, självidentifikation och frivillighet. Individer får välja om de vill uppge information om sig själva och de kan inte identifieras utifrån deras svar.5 Syftet med statistikinsamlingen är att effektivisera jämlikhetspolitiken genom att upptäcka och kartlägga förekomsten av diskriminering.
På statlig nivå samlas idag in statistik om kön och ålder som är två utav Sveriges sju lagstiftade diskrimineringsgrunder. I stora nationella enkätundersökningar, såsom Undersökningar av levnadsförhållanden (ULF) utförd av Statistiska centralbyrån (SCB), ombeds ett urval av befolkningen att uppge ett antal uppgifter om sig själva. Bland annat får respondenterna frågor om sin hälsa, ekonomi och sysselsättning. Därtill ombeds respondenterna att uppge sitt kön och sin ålder, vilket möjliggör för analyser där det på aggregerad nivå går att jämföra om levnadsförhållanden skiljer sig åt mellan olika kön och åldrar. Till exempel kan undersökningen visa hur ekonomiska förhållanden skiljer sig mellan män och kvinnor eller mellan yngre och äldre.
På samma sätt som det är möjligt att samla in kvantitativa uppgifter om kön och ålder, är det möjligt att samla in uppgifter om de övriga fem diskrimineringsgrunderna: etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och könsöverskridande identitet. I en central studie konstaterade Diskrimineringsombudsmannen (DO) i fråga om ULF att jämlikhetsdata (i studien omnämnt som jämlikhetsstatistik) är en lämplig metod att använda för majoriteten utav diskrimineringsgrunderna, nämligen: etnisk tillhörighet, sexuell läggning, funktionsnedsättning samt religion eller annan trosuppfattning. DO konstaterade även att ”i avsaknad av jämlikhetsstatistik förblir underlaget till utformningen och uppföljningen av den nationella jämlikhetspolitiken […]bristfälligt”.6 Ett liknande resonemang har förts på EU-nivå i “European handbook on equality data”. Där uttalas bland annat att kvantitativ data har en kritisk roll i att synliggöra diskriminering och att det utan bra underlag inte heller går att ta fram bra åtgärder.7
Anledningen till att DO samt olika EU- och FN-organ förespråkar användning av kvantitativ data är att de ser metoden som ett verktyg av värde i arbetet mot diskriminering. Det är dock viktigt att komma ihåg att statistiken ensamt inte utgör tillräckligt med underlag för att fastställa diskriminering eller någon typ av kausalsamband. Statistik i form av jämlikhetsdata kan visa på viktiga skillnader mellan gruppers levnadsförhållanden, men inte vad de skillnaderna beror på. Av den anledningen tenderar organ såsom EU-kommissionen att betona vikten av att komplettera kvantitativa undersökningar med kvalitativa studier. Samtidigt vidhåller organet att även det omvända gäller, det vill säga att kvalitativa undersökningar måste kompletteras med kvantitativa sådana.8
Trots otillgänglighet av jämlikhetsdata på statlig nivå finns det givetvis studier som försökt undersöka närvaron av diskriminering i Sverige med en kvantitativ ansats. Forskare som är intresserade av att kartlägga diskriminering använder då ofta så kallade “proxies” för att kringgå bristen på jämlikhetsdata. En studie där forskarna gjort just detta är ”Antisvart rasism och diskriminering på arbetsmarknaden”. Studien visar bland annat att afrosvenskar som är födda i Sverige och har en treårig postgymnasial utbildning har en disponibel inkomst som är 49% lägre än den övriga befolkningen med samma utbildningsnivå.9 Eftersom det inte finns statistik på hur stor andel av befolkningen som identifierar sig som afrosvenskar, använde sig studiens forskare av registerdata från SCB och sammanslog kategorierna “personer födda i Afrika söder om Sahara” samt “personer födda i Sverige med minst en förälder född i subsahariska Afrika”. Forskarna nämner själva att detta sätt att ringa in gruppen afrosvenskar medför begränsningar som sannolikt innebär att effekterna av diskriminering underskattas.10
Att föredra hade varit att kunna genomföra liknande studier utifrån direkta mått.11 För att kunna rikta direkta frågor beträffande etnisk tillhörighet, könsöverskridande identitet, sexuell läggning, religion eller annan trosuppfattning och funktionsnedsättning krävs dock vissa juridiska förutsättningar. De nämnda uppgifterna utgör så kallade ”känsliga personuppgifter” vilket innebär att de har ett särskilt starkt skydd i dataskyddsförordningen. Huvudregeln i förordningens artikel 9.1 är att dessa uppgifter inte får behandlas. Det finns däremot ett undantag i artikel 9.2j som tillåter behandling av dessa uppgifter om det är nödvändigt för statistiska ändamål. Här uppställs också krav på proportionalitet, särskilda lämpliga skyddsåtgärder samt att behandlingen har stöd i nationell rätt.
Proportionalitet syftar på hur pass ingripande åtgärden är i förhållande till dess syfte. Vid denna bedömning bör särskild vikt läggas vid att datainsamlingen kommer att ske frivilligt, anonymt och utifrån självkategorisering. Individen kan därmed själv bestämma om sina känsliga personuppgifter över huvud taget ska behandlas och denne tillförsäkras ett ytterligare skydd genom anonymisering av uppgifterna. Den förespråkade typen av statistikinsamling, jämlikhetsdata, bör därför uppfylla kravet på proportionalitet.
Kravet på stöd i nationell rätt aktualiserar de två centrala författningarna som reglerar officiell statistik. 15 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken tillåter behandling av känsliga personuppgifter om det följer av regeringens föreskrifter. Statistikansvariga myndigheter får därmed behandla känsliga personuppgifter om de har bemyndigats av regeringen. Regeringen har i sin tur beslutat om vissa tillåtna behandlingar genom 8 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I förordningens 14 § har regeringen även infört en skyldighet för de statistikansvariga myndigheterna att föra könsuppdelad statistik. Förslagsvis skulle 14 § kunna utvidgas till att omfatta även andra diskrimineringsgrunder.
Eftersom vi utöver kön och ålder inte är vana vid att uppge information om våra identiteter kan det givetvis uppfattas som laddat att få en direkt fråga om exempelvis sin etniska tillhörighet eller sin sexuella läggning. Att det finns en viss oro kring behandlingen av denna typ av uppgifter kan även förstås mot bakgrund av historiska, statliga övergrepp där statistik använts för att förtrycka olika minoriteter. Forskare betonar dock vikten av att skilja på olika typer av statistikinsamlingsmetoder.12 Framförallt är det registerdata som kan kopplas till olika typer av historiska förföljelser och alltså inte jämlikhetsdatametoden där uppgifterna är anonymiserade, utgår från självidentifikation och där respondenterna får välja att avstå från att uppge information om sig själva.13
Det politiska trycket på att Sverige ska börja samla in jämlikhetsdata kring fler utav diskrimineringsgrunderna har under senare år ökat. Detta har gett upphov till en samhällsdebatt med ett hårt tonläge som kan ge bilden av att jämlikhetsdata är mer kontroversiellt än vad gemene svensk egentligen uppfattar det som.14 Ur rättsligt perspektiv kan konstateras att varken dataskyddsförordningen eller svensk lagstiftningen hindrar ett införande av jämlikhetsdata. Tvärtom finns ett flertal EU-länder som sedan länge har använt statistik om olika diskrimineringsgrunder. Jämlikhetsdatas lagenlighet förutsätter dock en rättslig grund för behandlingen. Denna grund skulle kunna införas genom en ändring i regeringens förordning om den officiella statistiken, som redan idag ålägger vissa myndigheter att föra statistik uppdelad efter en av de sju diskrimineringsgrunderna. För att visa att Sverige tar sina folkrättsliga skyldigheter, och sin egen anti-diskrimineringspolitik, på allvar bör ett införande av jämlikhetsdata utredas på statlig nivå, i enlighet med uppmaningarna från FN:s Rasdiskrimineringskommitté med flera.
1 Committee on the Elimination of Racial Discrimination. (2018). Concluding observations on the combined twenty-second and twenty-third periodic reports of Sweden*, punkt 4.
2 Europeiska kommissionen, 2017, Data collection in the field of ethnicity, s. 20.
3 United Nations Association of Sweden. (2014). Joint submission for Sweden’s second Universal Periodic Review in 2015, s. 6.
4 European Commission against Racism and Intolerance, ECRI report on Sweden, 2018, s. 21 och 28.
5 Tobias Hübinette, Vad är jämlikhetsdata?, 2015, s. 9.
6 Diskrimineringsombudsmannen, Statistikens roll i arbetet mot diskriminering, 2012, s. 55.
7 Europeiska kommissionen, European handbook on equality data, 2016, s. 19 och 21.
8 Europeiska kommissionen, European handbook on equality data, 2007, s. 30-33.
9 Länsstyrelsen, Antisvart rasism och diskriminering på arbetsmarknaden, 2018, s. 11.
10 Länsstyrelsen, Antisvart rasism och diskriminering på arbetsmarknaden, 2018, s. 8.
11 FN refererad i Europeiska kommissionen, 2017, Data collection in the field of ethnicity, s. 21.
12 Hübinette, T. (2019, 14 februari). I Sverige vet vi katastrofalt lite om jämlikhetsdata. Dagens samhälle, länk.
13 Se t.ex. Simon, P. (2015). The Choice of Ignorance: The Debate on Ethnic and Racial Statistics in France, s. 74 i Simon, P. (Eds). Social Statistics and Ethnic Diversity.
14 Se t.ex. Europeiska kommissionen, Special Eurobarometer 493, 2019, s. 180.
Makieu Betts, masterstudent i statsvetenskap
Yvette du Plessis-Sjöblom, juriststudent och chefredaktör för Nuntia
ICJ Studentsektion 