I lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terrororganisation (Lagrådsremissen) föreslog regeringen att deltagande i en terrororganisations verksamhet skulle kriminaliseras.1 Tunga juridiska remissinstanser som Åklagarmyndigheten och Justitieombudsmannen invände inte mot regeringens tolkning. Lagförslaget fick däremot kritik från Lagrådet, som menade att det inte fanns stöd för regeringens tolkning att föreningsfriheten i regeringsformen (RF) endast skyddar lovlig föreningsverksamhet. När viktiga aktörer i samhället tolkar grundlagen på diametralt olika sätt uppstår frågan hur föreningsfrihetens räckvidd egentligen kan och får tolkas utan att enskildas rättighetsskydd naggas i kanten.
Föreningsfriheten definieras i grundlag som en ”frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften” (2 kap. 1 § 1 st. 5 p. RF). Det finns enligt grundlagens ordalydelse inget uttryckligt krav på att föreningen måste vara bildad till ett visst syfte för att åtnjuta grundlagsskydd. Enligt förarbetena till regeringsformen måste sammanslutningen inte vara en förening i gängse mening eller en juridisk person. Även andra privaträttsliga sammanslutningar skyddas.2 Begränsningar av föreningsfriheten måste följa allmänna krav för rättighetsinskränkningar (2 kap. 20 – 21 §§ RF) samt särskilda krav som gäller för begränsningar i just föreningsfriheten (2 kap. 24 § 2 st. RF). De särskilda kraven innebär att föreningsfriheten endast får begränsas för sammanslutningar som har en verksamhet som är av militär eller liknande natur, eller för att förbjuda rasistiska organisationer. Med andra ord framgår inte av grundlagtextens ordalydelse att föreningsfriheten får begränsas för att förbjuda deltagande i terrororganisationers verksamhet.
Enligt regeringen är de särskilt angivna begränsningarna – som inte nämner olovlig verksamhet – inte ett hinder för lagförslaget. Regeringen menar att lagförslaget inte träffar föreningsfrihetens skyddsområde, därför att den endast skyddar lovlig verksamhet, och därmed utgör förslaget inte en begränsning i rättigheten. Regeringens resonemang grundar sig på olika förarbetsuttalanden till regeringsformen från 1970-talet. I dessa förarbetsuttalanden yttras bl.a. att fri- och rättigheter i grundlag inte har ett mer långtgående skydd än vad som följer av det syfte som uppbär rättigheten i fråga ur demokratisk synvinkel.3 Utifrån detta argumenterar regeringen att föreningsfriheten ska upprätthålla fri åsiktsbildning och därigenom ett demokratiskt samhälle. Handlande som har till syfte att stärka, understödja eller främja sammanslutningar som ägnar sig åt särskilt allvarlig brottslighet kan därmed i regeringens mening inte falla in under föreningsfrihetens skydd.
Lagrådet kommer, tvärt emot regeringen, till slutsatsen att deltagande i olovlig verksamhet skyddas av föreningsfriheten. Lagrådet anför att det är osäkert hur förarbetsuttalandena om fri åsiktsbildning, föreningars legitima syften och demokratiska syften ska tolkas. Uttalandena är för otydliga för att de ska läggas till grund för en tolkning att föreningsfriheten begränsas av demokratiska kriterier. Lagrådets argumentation får förstås som att vaga formuleringar i grundlagens ordalydelse eller förarbeten i fråga om fri- och rättigheter inte får tolkas till den enskildes nackdel.
Regeringen och Lagrådet har alltså tolkat grundlagen på olika sätt. Förarbeten har traditionellt sett en stark roll som rättskälla i svensk rätt. Förut har förarbeten dominerat även vid grundlagstolkning medan europarätten numera påverkar den svenska rätten i så hög takt att förarbeten föråldras snabbare.4 Vidare är det problematiskt att vid grundlagstolkning förlita sig på förarbeten, då grundlagsförarbeten beskrivs som knapphändiga och oklara eftersom de är resultatet av politiska kompromisser.5 Det kan också vara av särskild vikt vid tolkning av fri- och rättigheter att utgå från grundlagens ordalydelse så att den enskilde inte förvägras det skydd ordalydelsen ger.6 Det här är en syn som stämmer väl överens med legalitetsprincipen och det uttryckliga stadgandet att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § 3 st. RF). Dessa omständigheter talar för att Lagrådets tolkning av föreningsfriheten bör förordas.
Utöver diskussionen om hur grundlag får tolkas aktualiserar lagförslaget även frågan om normhierarki. Lagrådet påpekade att om endast föreningar med lovlig verksamhet skyddas av regeringsformens föreningsfrihet, medför det att sådant som betraktas som lovlig verksamhet i vanlig lag kommer att sätta gränserna för den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Påpekandet är mycket viktigt. Grundlag ska inte ändras genom lag (jfr 8 kap. 18 § RF), vilket utgör själva skyddet för grundlagarnas principer. Den svenska grundlagen är dessutom tämligen enkel att ändra jämfört med andra länder och därmed möjlig för lagstiftaren att anpassa, vid behov.7 Finns det behov av att införa begränsningsmöjligheter för föreningsfriheten ska det göras genom en grundlagsändring, inte genom att tolkningsvis försöka komma runt grundlagens stadganden.
Sammanfattningsvis visar regeringens argumentation bekymmersamma tendenser. Grundlagens ordalydelse talar inte om att föreningsfriheten är begränsad till endast lovliga syften. De förarbetsuttalanden som finns om föreningsfrihetens skyddsområde är otydliga. Att regeringen landar i en slutsats att föreningsfrihetens räckvidd begränsas av lovliga eller demokratiska kriterier tyder på en vilja att genom diffus grundlagstolkning kringgå regeringsformens regler för när föreningsfriheten får begränsas. Följden blir att det är ett försök att kringgå enskildas rättighetsskydd. Detta, om något, är oroväckande. Det kan förstås tyckas underligt att föreningsfriheten skyddar föreningar som ägnar sig åt särskilt allvarlig brottslighet som terrorism. Den skyddar dock det i namnet av vår allas rättssäkerhet.
1 Lagrådsremiss Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terrororganisation den 28 februari 2019.
2 Prop. 1975/76:209, s. 139 och 144.
3 Prop. 1975/76:209, s. 139.
4 Åhman, Karin, Grundläggande rättigheter och juridisk metod, Norstedts Juridik 2019, s. 94 f.
5 Nergelius, Joakim, SvJT 1996, s. 837 och 847.
6 Prop. 1977/78:75, s. 144 f. Bengtsson, Bertil, SvJT 1994, s. 921 f.
7 Bull, Thomas & Sterzel, Fredrik, Regeringsformen – en kommentar, 2015, s. 196.
Anna Jorunn Luts Gustavsson, juriststudent
ICJ Studentsektion 