År 2018 godkände Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) ett förbud mot insamling av pengar på specifika platser i Vellinge kommun. Domen öppnade dörren för andra kommuner att stifta om liknande förbud. Förvaltningsrätten godkände i år liknande förbud i Danderyd, Täby och Lidingö kommun.
Allt fler kommuner börjar förbjuda passiv insamling av pengar, med andra ord ”tiggeri”. Vågen av tiggeriförbud har sin grund i ett avgörande från HFD år 2018. Målet, som fick namnet Vellingemålet, handlade om Vellinge kommun som införde en kommunal föreskrift som förbjöd insamling av pengar på vissa platser i kommunen. Beslutet överklagades ända till HFD, där domstolen slog fast att kommunens lokala ordningsföreskrifter om tiggeriförbudet inte ska upphävas.
När Vellinge kommun införde tiggeriförbudet upphävdes beslutet av samtliga underinstanser länsstyrelsen, förvaltningsrätten och kammarätten. Länsstyrelsen i Skåne ansåg att Vellinge kommun inte gav tillräckliga motiveringar om hur passiv insamling av pengar utgör en ordningsstörande företeelse. Kommunen anförde endast att de fick klagomål från enskilda kommunmedlemmar om tiggeri på offentliga platser. Kommunmedlemmarna klagade på att det var obehagligt att exempelvis gå in i en butik när en tiggare satt utanför butiken. Förvaltningsrätten gjorde samma bedömning som länsstyrelsen. Det ansågs att kommunen inte kunde bevisa att passiv insamling av pengar utgör en ordningsstörande företeelse. Kammarrätten delade samma åsikt i sitt domskäl. HFD däremot delade inte underinstansernas bedömning.
Andra kommuner såsom Täby, Danderyd och Lidingö har beslutat om liknande förbud. Även dessa kommunala föreskrifter överklagades av kommuners medlemmar till förvaltningsrätten. Resultatet i samtliga överklagande blev att förvaltningsrätten hänvisade till HFD:s dom i Vellingemålet och bedömde att de lokala förbuden inte strider mot grundlag eller en annan lag. Skillnaden mellan de ovannämnda målen och Vellingemålet är emellertid att de målen innehöll yrkande om att ordningsföreskrifterna strider mot yttrandefriheten.
Yttrandefriheten definieras i artikel 10 Europakonventionen och 2 kap. regeringsformen (RF) som en frihet att i tal, skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Utifrån denna beskrivning skulle passiv insamling av pengar kunna kopplas till yttrandefriheten. Exempelvis att en person som sitter och uttrycker sitt behov av pengar med en skylt eller verbalt, ryms inom definitionen av yttrandefriheten.
HFD behandlade inte frågan om yttrandefrihet i Vellingemålet. Domstolen nämnde inte huruvida passiv insamling av pengar ryms inom yttrandefriheten, eller om kommunens tiggeriförbud skulle i så fall utgöra en legitim inskränkning av den rättigheten. Det fanns förhoppningar om att rättsläget skulle klargöras när Civil Rights Defenders drev frågan om yttrandefriheten i en laglighetsprövning. Men förvaltningsdomstolen hänvisade till HFD:s dom som ett skäl till att tiggeriförbudet inte strider mot yttrandefriheten. Civil Rights Defenders överklagade förvaltningsrättens beslut men kammarrätten avslog överklagandet och HFD meddelade inte prövningstillstånd. Även överklagandena i Täby, Danderyd och Lidingö resulterade i en liknande bedömning som i Civil Rights Defenders överklagande, nämligen att förvaltningsrätten hänvisade till HFD:s bedömning och anförde att HFD bedömde redan att kommuners tiggeriförbud inte strider mot yttrandefriheten. Resultatet blev en kedja av hänvisningar till HFD:s domskäl i Vellingemålet, ett domskäl som saknar en konkret bedömning angående tiggeriförbudets förenlighet med yttrandefriheten.
Det kan nämnas här att även om HFD inte uttryckligen nämnde yttrandefriheten i sitt domskäl, så kan man godta att domstolen inte tog ställning till frågan. Detta beror på att HFD kom till slutsatsen att lokala tiggeriförbud inte strider mot föreskrifter ”av högre valör” såsom ordningslagen (1993:1 617) (OL). Det betyder att yttrandefriheten, som är en grundlagskyddad rättighet har högre position i den traditionella rättskällehierarkin är kommunala ordningsföreskrifter och anses därför inrymma i HFD:s slutsats.
Likväl saknas det fortfarande en konkret bedömning av frågan. Det finns dock en möjlighet för rättsläget att ändras eller att det åtminstone förtydligas genom Europadomstolen. I skrivande stund finns det ett mål hos Europadomstolen (Lacatus v. Schweiz) som handlar om huruvida ett tiggeriförbud är förenligt med yttrandefriheten och rätten till skydd för privat- och familjeliv.1 Målet handlar om en romsk kvinna som fick böter av den schweiziska polisen på grund av att hon tiggde pengar. Domen bedöms bli prejudicerande angående tiggeriets ställning inom bl.a. yttrandefriheten och kommer därmed att klargöra rättsläget.
En annan intressant fråga som aktualiseras i tiggerimålen är huruvida detta påverkar kommuners befogenheter att besluta om ordningsföreskrifter. Kommunernas befogenheter att upprätta ett tiggeriförbudförbud härstammar från delegationsreglerna i 8 kap. RF och 3 kap. OL. Dessa bestämmelser anger att behov av ytterligare reglering som ska säkerställa den allmänna ordningen kan tillgodoses genom lokala ordningsföreskrifter. I OL betonas emellertid nödvändigheten av att de kommunala ordningsföreskrifterna inte ska lägga obefogat tvång på allmänheten eller göra obefogade inskränkningar i enskildas frihet.
Det avgörande är att en ordningsföreskrift ska förebygga en ordningsstörande företeelse. Vad som avses med ordningsstörande företeelse är inte alltid enkelt att avgöra. Viss vägledning kan hämtas från förarbeten till ordningslagen där det anges bl.a. grävning, förtäring av alkohol och högtalarutrustning som exempel på ordningsstörande företeelser och kan därför regleras genom lokala ordningsföreskrifter. De flesta kan hålla med om att sådana företeelser kan vara allmänt störande, men det är inte lika lätt att se hur passiv insamling av pengar kan vara ”typiskt sett” störande. HFD slog fast att ordningsföreskrifterna kan upprättas i ett förebyggande syfte och på så sätt undvika behovet av en faktisk ordningsstörning. Dessutom behöver kommunen inte, enligt HFD, presentera någon utredning som ett stöd för att ordningsföreskrifterna behövs.
Följaktligen får kommunerna större möjligheter att stifta lokala förbud samtidigt som länsstyrelsens och domstolens kontrollerande verkan försvagas. Kommunerna ges med andra ord större frihet att i förebyggande syfte stifta ordningsföreskrifter om olika företeelser som kommunen bedömer som typiskt sett störande.
Slutsatsen är att utvecklingen i den gällande rätten möjliggör för kommuner att införa tiggeriförbud och straffa personer vid en eventuell överträdelse. Tiggare är en socialt och ekonomiskt sårbar samhällsgrupp och tiggeriförbud blir som att sopa problemet under mattan utan en konkret lösning. Emellertid siktade kommunernas tiggeriförbud inte på att lösa tiggeriproblemet. Utgångspunkten med förbudet var att tiggeri utgjorde en ordningsstörande företeelse. Det är djupt individuellt vad som anses som allmänt störande. Några kan störa sig på gatumusik medan andra kan uppleva gråtande barn i kollektivtrafiken som störande. Det kan vara svårt att se hur en person som sitter utanför en butik med en skylt framför sig kan vara en ordningsstörning, men utifrån HFD:s senaste praxis på området så finns inte krav på en faktisk ordningsstörning. Kommunerna kan numera stifta ordningsföreskrifter i förebyggande syfte mot företeelser som kommunen anses typiskt sett störande.
1 Lacatus v. Schweiz nr 14065/15.
Yasameen Wali, juriststudent, redaktör och viceordförande för ICJ Studentsektion
ICJ Studentsektion 